Los serenos vuelven a nuestras ciudades
La semana pasada la prensa local sevillana se hacía eco de la extensión y prolongación del servicio de serenos ofrecido por el Ayuntamiento de Sevilla. Según anunciaba este Ayuntamiento se pasaba de contar con 18 a tener 50 efectivos y a prestar servicio, como “agentes cívicos nocturnos” en 29 barrios de la ciudad, todas las noches del año.
Según la nota de prensa emitida por el Ayuntamiento:
“Los serenos no sustituyen a la Policía Local ni a otros cuerpos de seguridad, pero sí refuerzan la seguridad con una labor preventiva, pedagógica y de proximidad”, ha explicado el alcalde. Entre sus funciones destacan informar a vecinos y visitantes, mediar en conflictos, acompañar a personas vulnerables —como mayores, dependientes o turistas—, detectar incidencias en el mobiliario urbano y dar aviso al CECOP ante cualquier emergencia.”
Este tipo de figuras, como veremos en mayor detalle en la segunda parte de esta entrada y que publicaremos en unas semanas, está empezando a popularizarse en algunas ciudades españolas como ya ha ocurrido en otros países.
En su revisión de este tipo de experiencias a nivel internacional, Whitehead et al. (2002) señalaban que estos esquemas han ido surgiendo por varias razones:
“Los programas de vigilantes comunitarios, tanto en otros países como en el Reino Unido, surgieron generalmente por tres razones principales. Muchos fueron respuestas ad hoc (por parte de gobiernos o ciudadanos particulares) a problemas locales concretos, como el consumo de alcohol en el centro de las ciudades o la basura. Algunos, como los guardias que se ocupaban del comportamiento antisocial, eran una forma de liberar a la policía de las tareas de vigilancia y aplicación de la ley de bajo nivel. Otros programas eran medidas de carácter general que podían tener algún efecto sobre una serie de problemas y servirían como símbolo visible del orgullo cívico.”
En la entrada de hoy nos centraremos en presentar a grandes rasgos los precedentes de estas figuras parapoliciales en el Reino Unido, al ser el país en el que existe una mayor producción científica sobre las mismas y que, por tanto, nos puede situar a la hora de reflexionar sobre estos desarrollos en España.
La familia policial extensa
La criminología británica ha acuñado el concepto de la familia policial extensa (Crawford y Lister 2004) para referirse a la pluralización de los servicios policiales. En la lengua inglesa se distingue de forma habitual entre police (la institución policial formal) y policing (el trabajo de custodiar y vigilar la aplicación del derecho y mantener la “paz social”). El verbo policing es muy dificil de traducir al castellano, no tenemos un verbo equivalente. Pero esta es una distinción fundamental en los estudios de policía. Policía, como institución, solo hay una, “policear” (perdon por el feo anglicismo) lo hacen muchos.
La custodia del derecho, o policing, no es una función exclusiva de la policia en ningún país del mundo. Con el desarrollo del Estado regulador, diversas entidades de la administración pública han asumido funciones de regulación, fiscalización y custodia del derecho (funciones de policing). Estas agencias y organismos formarían parte de lo que algunos autores llaman la red policial y otros la familia extensa de la policía (Johnston 2003). En nuestro país hay numerosos ejemplos, más allá de los agentes cívicos nocturnos, como los agentes forestales, inspectores de trabajo, personal de la agencia tributaria, inspectores de las distintas consejerías autonómicas con funciones de inspección sanitaria, alimentaria o de diversa índole, y la Comisión Nacional del Mercado de Valores, entre otros.
Suele ser común también en la literatura policial el hacer referencia a la seguridad privada como un actor importante a la hora de considerar la pluralización de lo policial. Como veremos en la siguiente entrada esto es relevante a la hora de aproximarnos a la figura de los agentes cívicos en nuestro país.
Los neighbourhood wardens
La figura de los “guardias vecinales” británicos es quizás la que más se asemeja a la de los agentes cívicos que se están implementando en España. Los distintos ayuntamientos utilizan los términos “guardián comunitario” (community warden), guardián de barrio” (neighbourhood warden) y “guardián de calle” (street warden), pero sus funciones son similares.
Estos empleados municipales carecen de poderes legales en materia policial, por lo que no pueden imponer sanciones ni realizar detenciones. Sus funciones se centran en la vigilancia comunitaria y el apoyo social, incluyendo patrullaje preventivo, mediación de conflictos, acompañamiento de personas vulnerables y la comunicación de incidentes a la policía o a los servicios sociales. Su función principal es promover la convivencia y mejorar la percepción de seguridad. Actúan como enlaces comunitarios, con coordinación indirecta con la policía. La formación, el uniforme y el nivel de supervisión varían según el ayuntamiento.
“Un guardián podría, por ejemplo, acompañar o visitar a un miembro anciano de la comunidad, servir de enlace con el ayuntamiento en un problema de vivienda o ocuparse de un vehículo abandonado.” (Police Foundation 2009: 4)
Los community wardens encajan en el paradigma de la familia extensa de policía como figuras híbridas:
No son policía, pero ejercen funciones policiales de bajo nivel.
No son voluntarios, pero operan con un mandato cívico y comunitario.
Su autoridad deriva de la legitimidad local, no de la ley penal.
Crawford (2008) argumenta que estos agentes representaban una nueva frontera del gobierno de la conducta, en línea con la gobernamentalidad foucaultiana:
“They embody a diffuse, decentralized form of control that promotes self-regulation and civic responsibility through visibility and engagement.”
Diversos autores, entre ellos el ya citado Crawford (2008), sostienen que los wardens surgieron como resultado del traslado de la gobernanza de la seguridad al ámbito local. Los community wardens representaban esta descentralización al desempeñar funciones de implementación de políticas locales de seguridad, convivencia y civismo.
El origen de los community o neighbourhood wardens en el Reino Unido se remonta a finales de la década de 1990 y principios de los 2000, en el contexto de políticas públicas centradas en la regeneración urbana, la seguridad comunitaria y la cohesión social. Su creación respondió a la necesidad percibida de reforzar la presencia visible del Estado en los barrios, sin recurrir exclusivamente a la policía (Crawford y Lister 2004).
El Nuevo Laborismo (New Labour) bajo Tony Blair impulsó un enfoque de “community safety” y “neighbourhood renewal”, buscando implicar a distintos actores locales —ayuntamientos, ONG, voluntarios— en la gestión de la seguridad y la convivencia. En parte esto respondía a una realidad de desigualdades territoriales, abandono de zonas que sufrían de exclusión social, y una preocupación pública por el incivismo. En parte, estaba vinculado a los procesos de transferencia de políticas. Como se ha explicado por varios autores (Medina 2023), las políticas para combatir las “ventanas rotas” en Estados Unidos se adaptaron el el Reino Unido a través de una cruzada contra “el comportamiento antisocial”. El nuevo laborismo proponia ser duros con las causas del delito (a traves entre otras cosas programas de regeneración urbana) pero también ser duro con el delito (y entre otras cosas ello implicó el potenciar este tipo de figuras y ocupaciones).
El concepto de warden no era nuevo. Había precedentes en programas de vigilancia vecinal o “caretakers” en viviendas sociales. Sin embargo, el modelo moderno de community wardens surgió con programas financiados por el gobierno central (por ejemplo, el “Neighbourhood Renewal Fund”) que promovían la figura del community warden como agente visible de autoridad cívica y social, encargado de prevenir comportamientos incívicos, mediar en conflictos y fortalecer la convivencia. Los primeros proyectos piloto aparecieron en Escocia (Dundee, Fife, North Lanarkshire) y en ciudades inglesas como Leeds, Liverpool y Birmingham.
El gobierno británico financió más de 200 esquemas de wardens durante la década de 2000. Según preguntas parlamentarias en 2003, ya había 207 esquemas de Neighbourhood Warden activos desde 2000, con un total de 1,464 wardens. El gobierno escoces, por su parte, publicó en 2004 el informe “Community Wardens Programme: Guidance for Local Authorities”, formalizando su estructura y objetivos. Los esquemas de community wardens son altamente descentralizados: muchos los gestiona cada municipio o autoridad local, lo que dificulta la recolección de estadísticas nacionales consolidadas y actualizadas. Hay, de hecho, pocos estudios recientes que recojan todos los esquemas activos y el número de wardens en cada uno. Los datos que hay suelen ser de iniciativas puntuales o de informes locales.
Con las políticas de austeridad tras 2010 (gobiernos de coalición y conservadores), muchos programas fueron recortados o absorbidos por la policía local. Algunos ayuntamientos integraron a los wardens dentro de equipos de “community safety” o “anti-social behaviour units”, mientras que otros los eliminaron por falta de financiación. Sin embargo, en Escocia y Gales, el modelo se mantuvo más estable gracias a la financiación descentralizada y a su vinculación con políticas de cohesión social y bienestar comunitario. Un informe preparado para el sindicato UNISON del año 2009 contaba 550 community wardens operando en Escocia, repartidos por 32 entidades locales.
Las evaluaciones empíricas del programa escocés y de otros pilotos ingleses (por ejemplo, Hayton et al. (2007)) coinciden en varios puntos:
Percepción de seguridad: parece que mejoran la confianza y reducen el miedo al delito.
Reducción de delitos menores: resultados modestos, más perceptuales que basados en reducciones objetivas.
Cohesión comunitaria: parece que fortalecen el sentimiento de pertenencia y el contacto entre vecinos.
Relación con jóvenes: han servido como mediadores eficaces en conflictos intergeneracionales.
El impacto objetivo de estos programas en las tasas de criminalidad ha sido limitado. La ausencia de estandarización nacional ha dificultado la comparación y la evaluación longitudinal. La mayoría de las evaluaciones emplearon metodologías discretas y, en muchos casos, no fueron completamente independientes. Por tanto, los resultados deben interpretarse con cautela.
Los police community support officers
Una de las peculiaridades del sistema policial español es que el policía, como agente de autoridad, “lo único que no hace en la comisaría es barrer” (como me comentaba un mando policial español). En otras policías de nuestro entorno cultural es bastante habitual emplear personal que no son policías para contribuir a la función de la organización, tanto personal técnico especializado (informáticos, contables, economistas, criminólogos, geografos, etc), como personal administrativo para la gestión burocrática, pero también personal “parapolicial” que desarrollan trabajo de calle sin los poderes legales de un agente de policía. En Inglaterra y Galés, según datos del Home Office estamos hablando del 38% de la fuerza policial (a septiembre del 2024).
De los cerca de 237,000 empleados policiales, cerca de 7,400 son community support officers (PCSO), no agentes de policía en el sentido tradicional. Los PCSOs británicos son miembros reconocidos de la policía con poderes limitados, que combinan labor comunitaria con funciones legales específicas y capacidad de actuar frente a infracciones menores. Es una figura que fue introducida por la Police Reform Act del 2002.
A diferencia, de los community wardens, los PCSO son empleados que trabajan directamente para la policia; tienen un estatus legal formal que se encuentra regulado de forma más detallada; y pueden ejercer poderes limitados de policía (como emitir advertencias -cautions-, realizar detenciones temporales bajo ciertas circunstancias, requisar pruebas, y participar en campañas de prevención del delito). Existe, por tanto, una mayor coordinación con las estrategias y actitivades policiales locales, ya que responden directamente a los mismos mandos y orgánicamente su despliegue está estructurado a través del organigrama policial territorial.
No obstante, no tienen los mismos poderes legales que los agentes de policia y su formación es más limitada, lo que se refleja en sus condiciones laborales y salariales. Sus funciones se encuentran a medio camino entre lo que serían las de un agente de policía y un agente cívico o community warden, aunque quizás en buena medida se aproximan más a las de estos últimos, solo que respondiendo de forma más directa a las estrategias policiales locales. Siguen siendo fundamentalmente enlaces comunitarios que desarrollan funciones de: patrullaje; mediación de conflictos menores y asistencia a las víctimas; apoyo a la policía en investigaciones y campañas de seguridad comunitaria; pero que, a diferencia de los community wardens, tienen la potestad para imponer sanciones menores o requisar evidencia bajo la ley.
“En el Schedule 4 de la Police Reform Act se estandarizan 20 facultades de los PCSOs, entre las que se incluyen: (1) La facultad hacer paradas de identificación en virtud de la Ley contra el terrorismo de 2000; (2) La facultad de incautar drogas y alcohol (los PCSO no tienen la facultad de hacer paradas de identificación en busca de drogas, pero pueden incautar las drogas que no estén ocultas o las que se encuentren mientras registran en busca de alcohol o tabaco); (3) La facultad de exigir el nombre y la dirección de una persona en circunstancias específicas (por ejemplo, por comportamiento antisocial o por cuestiones relacionadas con licencias); (4) La facultad de emitir notificaciones de sanciones fijas por una serie de infracciones, entre las que se incluyen tirar basura y circular en bicicleta por una acera; (5) La facultad de entrar y registrar cualquier local con el fin de salvar vidas y evitar daños físicos o prevenir daños graves a la propiedad. Además, hay 53 poderes legales que pueden otorgarse a un PCSO a discreción de los jefes de policía.” (Police Foundation 2009)
En síntesis, los PCSOs son auxiliares policiales con algunos poderes legales, mientras que los community wardens son facilitadores de seguridad y convivencia, centrados en el apoyo social y la percepción de la seguridad, pero sin autoridad legal formal.
Desde su introducción, el número de PCSO ha oscilado. Tras alcanzar un pico histórico en torno a los 17,000 efectivos en el 2010, el número fue bajando hasta estabilizarse (con una ligera tendencia a la baja) en torno a los 9000-7000. Estas cifras reflejan distintas prioridades en torno a la idea de policía de barrio, la presión fiscal tras las políticas de austeridad resultantes de la crisis del 2008 y el muy negativo impacto del Brexit en las finanzas británicas. Esta evolución temporal ha sido muy desigual en todo el territorio. En ciertos cuerpos de policía, como el de Londres (“Metropolitan Police”), la reducción ha sido más pronunciada.
Muchos mandos policiales, representantes sindicales y autoridades locales coinciden en que los PCSOs y la policía de proximidad (neighbourhood policing) son esenciales. Lamentan el descenso en sus números tras 2010 y sostienen que ese debilitamiento se debe sobre todo a las restricciones fiscales. En declaraciones públicas y medios británicos (BBC, The Guardian, The Independent), varios jefes de policía han expresado que los recortes en PCSOs han debilitado la visibilidad y el vínculo comunitario de la policía. El College of Policing y varias fuerzas han publicado informes en los que se reafirma el valor de los PCSOs para mejorar la confianza y reducir el miedo al delito. No obstante, también hay otros actores policiales que sostienen que, en tiempos de austeridad, hay que priorizar la inversión en oficiales tradicionales o destinar más recursos hacia la innovación tecnológica, no necesariamente aumentar PCSOs. Digamos que existen opiniones variadas en función de la visión policial defendida por unos y otros.
Quizas las voces más críticas han sido las asociaciones sindicales de policia. Inicialmente, hubo ciertas resistencias dentro de las mismas hacia esta figura. Como explica la Police Foundation:
“Teniendo en cuenta que un PCSO cuesta a la fuerza considerablemente menos que un agente de policía, existe una preocupación real de que los PCSO puedan utilizarse cada vez más como un sustituto barato de un agente de policía plenamente capacitado. Esto ayuda a explicar por qué fueron recibidos con una respuesta bastante contradictoria por parte del servicio policial en cuanto a su papel y función cuando fueron introducidos por primera vez por el gobierno. La Federación de Policía siempre se haopuesto a la creación de un segundo nivel de agentes del orden mal equipados y mal formados, prefiriendo una fuerza policial auxiliar plenamente formada que reciba la misma formación básica que los agentes de policía. Por lo tanto, la Federación ha pedido un análisis riguroso del rendimiento y la rentabilidad de los PCSO antes de considerar que puede respaldarlos.” (Police Foundation 2009: 5)
La política oficial de la Police Federation en la actualidad es reconocer la contribución que los PCSOs pueden hacer y admitir que hay un espacio para ellos, al mismo tiempo que recuerdan que ni son agentes de policía, ni pueden considerarse un remplazo para los mismo. Sin embargo, también matizan su posible contribución señalando que en un momento de crisis fiscal habría que reflexionar sobre su valor añadido y si son representan una buena inversión (Police Federation 2019).
Los PCSOs, por otro lado, han sido objeto de diversas investigaciones que analizan su integración en el modelo de policía comunitaria. Estudios como el de Johnston (2003), por ejemplo, exploraron cómo los PCSOs encarnan el modelo de “familia extendida” en la policía, destacando su papel en la diversificación de la fuerza laboral y en la mejora de la relación con la comunidad. La introducción de esta figura respondía a las mismas inquietudes políticas orientadas a fortalecer los lazos de las estructuras de seguridad con la comunidad y a dar una respuesta más visible a problemas menos graves de convivencia.
Varios estudios han estado orientados a entender quienes son los PCSOs y sus motivaciones (ver, por ejemplo, O´Neill (2019)). Estos estudios sugieren que los PCSOs son en su mayoría adultos jóvenes a medianos, mayoritariamente hombres, con educación secundaria completa o superior, que buscan combinar vocación comunitaria con desarrollo profesional. Su motivación principal no es el ejercicio de autoridad, sino la prevención, la mediación y la interacción con la comunidad, aunque muchos también ven el cargo como un trampolín hacia la policía formal.
Investigaciones como las de O´Neill (2019) y Cosgrove (2016) se centran en las actividades diarias de los PCSOs, incluyendo patrullajes, mediación de conflictos y tareas de apoyo a la comunidad. Estos estudios destacan la importancia de la formación y la adaptación cultural dentro de las fuerzas policiales para maximizar la eficacia de los PCSOs. La relación entre los PCSOs y otros miembros de la policía ha sido objeto de análisis en estudios como el de de Camargo (2019), que examina las tensiones internas y los desafíos que enfrentan los PCSOs para ser reconocidos como miembros valiosos dentro de la organización policial. Varios de estos estudios señalan que los PCSOs a veces muestran confusión sobre sus responsabilidades dentro de la policía, dado que tienen poderes limitados y no pueden realizar detenciones plenas ni aplicar sanciones complejas. Esta ambigüedad puede generar frustración tanto en los propios PCSOs como en la comunidad, que espera una autoridad más clara. Igualmente, aunque reciben formación inicial, varios estudios critican que la capacitación no siempre prepara adecuadamente a los PCSOs para situaciones complejas de mediación o conflictos graves. Esto puede limitar su eficacia en el terreno y su capacidad de ganar respeto comunitario y profesional.
La primera evaluación nacional de este esquema identificó un amplio apoyo público a la figura de los PCSOs; se les reconocía accesibilidad, visibilidad y funciones de acercamiento comunitario. El informe sugería beneficios en reassurance (sensación de seguridad) y en el vínculo con la comunidad, aunque el efecto sobre la delincuencia registrada fue difícil de aislar (Cooper et al. 2006).
Los PCSO están diseñados para proporcionar una policía visible y accesible y actuar como puente entre la policía y el público. Las investigaciones demuestran que el público valora a los PCSO por su accesibilidad y su papel a la hora de vincular a las comunidades con la policía, lo que mejora la sensación de seguridad y tranquilidad. Los PCSO suelen centrarse más en la participación de la comunidad y en abordar los disturbios de menor gravedad, lo que puede mejorar la confianza del público y la percepción de la legitimidad de la policía (Paskell 2007; Rowland y Coupe 2014).
En lineas generales, la evidencia sobre la reducción de delitos es heterogénea. Aunque hay estudios que muestran que la presencia de PCSOs puede mejorar la percepción de seguridad y reducir delitos menores, no hay pruebas concluyentes de un impacto significativo en delitos más graves. Otros en cambio ofrecen resultados más prometedores. Un ensayo controlado aleatorio reveló que el aumento de las patrullas a pie de los PCSO en los puntos conflictivos delictivos condujo a una reducción del 39 % en los delitos denunciados y a una disminución del 20 % en las llamadas de emergencia, con beneficios que se extendieron a las zonas circundantes (Ariel, Weinborn, y Sherman 2016). El estudio sugería que incluso un pequeño aumento de las patrullas visibles y proactivas de los PCSO, centradas en la participación de la comunidad más que en la aplicación de la ley, puede producir efectos de reducción de la delincuencia comparables a los de la presencia policial tradicional, lo que pone de relieve el valor de la «policía blanda».
La efectividad parece depender mucho de la densidad de patrullaje, la coordinación con la policía y el contexto socioeconómico de cada barrio. Aunque hay algunos estudios de impacto, muchos autores critican la ausencia de más evaluaciones longitudinales y estandarizadas, lo que dificulta sacar conclusiones robustas sobre el valor real de los PCSOs en diferentes contextos urbanos.
Podríamos concluir con la lectura de Megan O´Neill (2014, 265), una de las principales autoras en la materia:
“Los PCSO no deben considerarse prescindibles en tiempos de austeridad. Desempeñan un papel fundamental en la vigilancia policial de los barrios, lo que a su vez es importante para la legitimidad de la policía. De hecho, esto los convierte en una pieza clave para las fuerzas policiales que intentan ahorrar dinero. Los PCSO ocupan una posición única en la policía para crear capital social en sus rondas, que puede utilizarse para resolver problemas comunitarios, prevenir delitos y recopilar información. Sin embargo, abstraer a los PCSO de sus patrullas y aumentar sus poderes socava la fuerza de su papel y el beneficio añadido que aportan a las fuerzas policiales. Para que se pueda aprovechar todo el impacto de los PCSO, es necesario que estén plenamente integrados y sean miembros apoyados de los equipos de policía de barrio.”
And so what?
¿Que está ocurriendo en España? ¿Cual es la situación de estas figuras parapoliciales en nuestro país? ¿Qué sabemos sobre su implementación e impacto? ¿Son un recurso valioso en el ámbito de las políticas locales de seguridad? ¿O un paso en la dirección equivocada? Estas serán las cuestiones que abordaremos en nuestra próxima entrada.